“制度与人”的历史经验与教训

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党的信仰、党性原则、党的宗旨和党的章程,体现在党的主张和人民的意愿相结合而形成的社会现实生活的制度,既管事,更合理地管好人,这就是管根本、管长远的大事。关于制度与人的作用,不同的人有着不同的立场、观点和方法。一方面,我们不能否认制度的重要性、制度缺失和制度失效的严重性。在《党和国家领导制度的改革》的文件中明确指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。另一方面,我们不能忽视执行制度的人的因素,制度的设计是人完成的,制度要依赖人去推动、去运作,人最终决定经济基础和上层建筑领域中的制度及体制机制。所谓的“制度决定论”,特别是只见制度不见人,忽视制度体系中人的执行力问题,不能辩证地看待制度体系的稳定性和人的主观能动性的因素,则会陷入机械主义制度论的认识陷阱中。历史实践证明,正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证。中国的事情能不能办好,社会主义和改革开放能不能坚持,经济能不能快一点发展起来,国家能不能长治久安,从一定意义上说,关键在人。

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从中西的监督体系看制度的各异性

为了制约封建王权,英国学者洛克把国家权力分为立法权、行政权和对外权。法国学者孟德斯鸠在此基础上提出“三权分立”理论,提出通过法律规定,将上述三种权力分别交给三个不同的国家机关管辖,既保持各自的权限,又要相互制约保持平衡。但是,同样的制度理念,也有不同的制度形式,三权分立制度在西方各国有着不同的表现形式,比如,美国的总统制、英国的内阁制、法国的双首长制等。从总的形式看,这是一种横向监督体系。

与之不同,我国自古代一直是一种自上而下的纵向监督,比如汉武帝把全国划分为十三个监察区,称为十三部(州),每部设一名刺史,乘坐公家车马,周而复始地在各自监察区进行巡视,这项巡视制度详细记载于《大明会典》中。

抛开历史渊源及国情概况的理论分析,都不可避免地存在偏颇见解,中西方制度针对监察的体系设计路径不同,与不同国家的历史文化、国情世情有着千丝万缕的联系。任何照抄照搬别国经验、别国模式的行径,都必然是邯郸学步。正如《庄子·秋水》中写道:“且子独不闻夫寿陵余子之学行于邯郸与?未得国能,又失其故行矣,直匍匐而归耳。”

习近平总书记在《加强党对全面依法治国的领导》讲话中,旗帜鲜明地提出“要从中国国情和实际出发,走适合自己的法治道路,决不能照搬别国模式和做法,决不能走西方‘宪政’、‘三权鼎立’、‘司法独立’的路子”,是有着很深的考量和思索的,是符合中国国情和发展实际的。

从制度的各异性看制度理论的求同性

稳定有序的国家治理中必然存在着某种特定的规律,这才是需要我们深入研究和学习的,这种东西可以是理论、经验、哲学等等。中西方制度监督体系不同,但是监督体系的理论却有着惊人的一致,那就是“监督与被监督者利异而害不同,存在某种异体的相互制衡”。

古代《商君书》“禁使”篇中,古代改革家商鞅提出“吏虽众,同体一也。夫同体一者相不可”。这里的“相”译为观察,引申为监督。意思是:“官吏虽众,利益一致。同为一个整体且利益一致,就不可能互相监督。”接着商鞅解释到“让马夫和马夫互相监督就不行,因为他们事务相关,而利益一致。假如马会说话,马夫的罪恶就不能隐藏了,因为马和马夫的利益是相矛盾的……只有事务相关,而利益不同的人们,才是帝王建立互相保证的根据。”

中国的巡视巡查制度就是用流动的方式隔断了监督者与被监督者的利害关系,是一种依靠制度的加强和完善的监督。党的十八大以来,我们党更加注重把巡视制度作为党内监督的一项重要制度,就是充分发挥这种制度监督的有效作用,近日笔者所在的县城迎接省委巡视,笔者在基层对巡视的威力更是深有感触。而西方采用三权分立,是通过权力的相互分离而制衡的体外监督。在这一点上,制度理论是有着一定的相似性的,但实际效果与我们中国的监督体制机制相比相差很大,这就是中国特色社会主义制度优越性的体现。

从“明朝巡视”看制度与人的辩证关系

在明朝,司法机构主要由刑部、大理寺和都察院构成,各自的职责不一样,三个部门同属中央管理,是三个平行的部门,没有隶属关系。刑部主管全国刑罚政令及审核刑名、都察院管稽察、大理寺管重大案件的最后审理和复核,三者称为“三法司制”。国家有三法司这样的机构来处理各种案件,走的都是正常的流程,按照大明律法来办事,行事透明,正常的情况下都会根据事实依据来判定案件的轻重,一定程度上来讲是有着公正性一面的。

其中,都察院的监察御史定期巡按地方,被称为巡回监察制度。巡按御史的职责为:“代天子巡狩,所按藩服大臣、府州县官诸考察,举劾尤专,大事奏裁,小事立断。”为维护中央和地方的政治清明起到了重要作用,这种权利,被许多历史学家视为“制度的皇权”。

“制度的皇权”是严格按照规则来行动的,原则上来说,皇上个人的意志也不能随便挑战这种规则,否则“制度的皇权”就会受到挑战。所以,皇上个人的权力,反过来会受到“制度的皇权”的约束,不过皇上作为“万人之上、无人之下”的“权威人物”,有时总想要反制,努力建立一套独立于官僚体系之外、直属于皇帝个人的系统,这就是由太监们主管的东厂、锦衣卫等等各种系统。

在明朝中后期的历史上,锦衣卫和东西厂,作为皇帝的私人执法单位,是明朝特有的恐怖机构,他们的存在就是为了皇帝个人的私利,这些特务机构安插在各个部门,令人防不胜防,为了维持皇帝的统治,往往会法外用刑,打击那些反对和影响皇权的大臣。这就形成了“皇帝个人的权力”和公权力的矛盾对立。

因此,深读明朝的历史会发现,和其他朝代相比,明朝特别盛产忠臣,忠臣忠烈的程度也让人从心底里深思,比方说于谦、杨继胜等;明朝也特别盛产奸臣,奸臣的危害性让你读下去咬牙切齿,其奸逆的程度令人发指。特别是在中后期,御史沦为朋党争斗的工具,走向了御史正常职能的反面。明英宗时,宦官刘瑾专权,在监察机关大肆安插亲信党羽,左都御史刘宇紧随刘瑾,用严刑强迫御史屈服,都察院成为刘瑾专权的附庸。明熹宗年幼昏庸,魏忠贤阉党乘机专权,许多科道官不顾名节,投于门下,双方互为利用,狼狈为奸。明末天启年间东林党人周宗建就曾直言“权珰报复,反借言官以伸;言官声势,反借权珰以重”。

研究明朝的巡视制度,不难发现,制度是国家的良知,人才是国家发展的根本资源,对制度清醒地认识,彰显人性的优势,并加以弘扬,才能充分发挥制度的长效机制。同时,只有将制度体系的稳定性和人的主观能动性结合在一起,才能长久地发挥制度的根本性、长远性功效。正如春秋时期齐国名相管仲曾指出:“夫霸王之所以也,以人为本。本理则国固,本乱则国危。”

从这个角度,可以看出我们党把人的理想信念教育、作风教育、群众路线教育等列为日常性教育的必要性、重要性。因为无论是政治学习、民主生活会,还是干部理论培训、理想信念教育,其着力点都是制度体系中的人。历史告诫我们,一旦忽视了制度体系中人的教育,制度的作用、功效将会大打折扣,甚至会走向僵化和衰落。

从“明朝巡视”内部制衡的缺失看制度改良

越是拥有权力的部门,权力越是容易让人腐化。明朝的巡按御史本身为监察御史,仅为正七品官职,但是因为其出巡是代表朝廷,代天子巡狩,也即代表皇帝在场,代表皇帝行使权力,被皇帝赋予了特殊的职权。因此,巡按御史成为位卑权重的代名词,官位卑微,但权限极大,可纠察诸事,并直达天听。因此,朝廷不仅对其责任负担予以严格规定,而且对其出巡的衣食住用、一言一行都作了非常细致的制度约束。

即便如此,明朝在巡视制度中也建立了巡视队伍内部的制衡机制。“国初,监察御史及按察司分巡官巡历所属各府州县,颉颃行事”,颉颃(xié háng),意思是如鸟儿的翅膀共同展翅飞翔。这里指中央的巡按御史与地方的按察司官员在地位上不相上下,可以互相制衡。上文我们提到“异体的相互制衡是做好监察工作的关键”,巡按御史与按察司副使是一个临时组合,不属于利益共同体,并且不是上下级关系,共同担负巡视巡察任务,可以互相监督。在《明史·周新传》中记载:成祖曾下诏,“按察司行事,与都察院同”。

然而,这个制衡,在明朝的中后期便废止,“迨后按察司官听御史举劾,而御史始专出巡之事”,即按察司官员不是不再出巡,而是听命于御史。缺乏制衡的权力是危险的,有人认为弘治以后巡按御史从整体上已起不到激浊扬清的作用,反而沾染了官场的恶习。

如此可见,明朝的起与落和制度的起与落、人物的起与落有着密切的关联,制度越完善,忠臣贤良越是得到重用,国家则能起;制度弊端越大,贪官污吏越多,国家则必然落。由此可见权力监督、巡视巡察的重要性。

从历史的角度和我们党提出的党的政治建设是首要的,是标本制度的根本性的问题。当然,标与本,在这个意义上孰轻孰重,如人的皮肤骨骼与大脑心脏,是一种辩证互补的关系。追求制度与人的完美结合是人类文明进步的本质需求。

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