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摘要:党的十九大把“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”确立为到2035年基本实现社会主义现代化的重要目标。推进全面依法治国,要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,法治政府建设是重点任务,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。中共中央党校(国家行政学院)政治和法律部杨伟东教授围绕深化法治政府建设这一主题,分新要求、新挑战、新作为三个部分展开分析论述,有助于我们深刻理解法治政府建设的重大意义和增强贯彻落实的使命感、紧迫感、责任感。

杨伟东 中共中央党校(国家行政学院)政治和法律部教授博士生导师

杨伟东 中共中央党校(国家行政学院)政治和法律部教授博士生导师

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党十八大之后,我国加大了法治政府建设力度、加快了法治政府建设进程。以深化法治政府建设为主题,我就相关的问题与大家进行一个交流,主要内容可以用三个“新”来概括:新要求、新挑战、新作为。

一、新要求

党的十九大提出了一个非常重大的论断,那就是:经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。新时代是我们理解法治政府建设新要求的基础,也是深化法治政府建设的基本前提。新时代对法治政府建设提出的新要求,我想也可以用三个“新”来概括梳理,即新定位、新任务、新目标。

(一)新定位

建设法治政府是建设法治国家的主体和关键。我们先来看法治的定位。党的十八大对法治的定位是,法治是治国理政的基本方式。党的十九大指出,依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。党的十八大和十九大对法治的定位是一脉相承的,都将法治定位为治国理政的基本方式。在这个定位的基础上,全面依法治国构成了“四个全面”战略布局中的一个“全面”。这些是我们理解新时代法治政府定位的基础。

如何推动法治建设,如何落实全面依法治国,就是治国理政的一个重要课题。所以,我们确立了法治建设总布局。2012年12月4日,在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平总书记指出,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。我们把这样的要求概括为法治建设的总布局,即:共同推进、一体建设。这是在改革开放40多年不断推进法治建设的基础上进行概括的。当前,我国法治建设进入了一个深化阶段。在深化阶段中,所有的主体、所有的事物、所有的环节都要纳入法治建设中齐头并进、协力推进,只有这样全面依法治国才能上更高的台阶、取得更大的成就。

关于法治国家、法治政府、法治社会的关系,习近平总书记指出,法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成,法治国家是法治建设的目标,法治政府是建设法治国家的主体,法治社会是构筑法治国家的基础。由此可见,法治政府建设使命重大。

为什么说法治政府建设是法治国家建设的主体?这源于行政权力发挥的作用,源于行政机关在推动法治建设中的特殊意义。行政权力在国家权力当中的地位越来越重要。行政权力是一种积极的能动的权力,在现代社会中发挥着非常重要的作用。

一方面,行政机关的权力在扩大。第一,制定规则与立法。传统认为,无法律即无行政。换言之,行政机关的主要任务是执行。但今天,行政机关在执行的同时,也在制定规则、在立法。有一个词叫作“行政立法”。按照宪法规定,高层阶的行政机关享有一定的立法权。我们称之为行政立法,以区别与人大立法机关的立法。除了高层阶的行政机关可以行政立法之外,所有的行政机关都有规则制定权,所以有一个词叫作“行政规范性文件”。行政法规影响到经济社会的方方面面。第二,行政机关解决大量的纠纷。传统认为,司法机关是解决纠纷的主要力量。但今天,我们可以看到,除了司法机关在发挥重要作用以外,行政机关在解决纠纷中的作用是非常突出的。行政机关解决了大量的行政纠纷,同时行政机关也在解决大量的民事纠纷。第三,行政机关的行政裁量空间大。法律很难对行政执行活动作出一览无余的、清晰的、明确的规定,往往都赋予行政机关一定的裁量权,行政机关根据具体情况进行酌情处理所以,我们可以看到行政权力在国家治理中作用突出,这一是反映了现实需要,二是意味着对行政权力的规范至关重要,要防止权力滥用。对于这样一种重要权力的规范以及恰当地运用,是法治建设中的一项重要任务,也是国家治理中一个非常重要的课题。

另一方面,从法律实施的角度来看,行政机关在法律实施中的作用是非常大的。有统计表明,现在80%由全国人大和全国人大常委会制定的法律要靠行政机关执行;90%的地方性法规要靠行政机关执行;几乎所有的行政法规规章也就是行政立法要靠行政机关执行。因此,行政机关可以推动法律的真正落实,也将大大加快法治建设的进程。行政机关把法律实施得好、实施得有成效,法治建设就容易取得成效。相反,如果行政机关没有很好执行或者执行打了折扣,那么法治建设不可能加快。

(二)新任务

党的十九大报告提出,坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。因此,新时代国家治理中非常重要的内容就是保护人民权益。党的十九大作出一个重要的论断,那就是:我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这些要求与法治建设、法治政府建设密切相关,因此也赋予法治政府建设更重大的使命、更艰巨的任务。这就需要通过规范行政权力,让行政权力既能够发挥积极能动的作用,同时也要避免滥用,使以人民为中心的发展思想真正得以贯彻落实。

(三)新目标

新时代为法治建设和法治政府建设确立了新目标。新时代是中华民族迈向强起来的时代,是全面建设社会主义现代化强国的时代。这一时代不仅是我国经济社会大发展的时代,而且是国家治理体系和治理能力现代化不断推进的时代。党的十九大将建成社会主义现代化强国的新征程分为两个阶段。第一个阶段,从2020年到2035年,在全面建成小康社会的基础上,再奋斗十五年,基本实现社会主义现代化。报告列出了基本实现社会主义现代化的指标,涵盖了经济、政治、法治、文化、社会、生态等方面的要求。法治发展是其中的重要指标,其要求是法治国家、法治政府、法治社会基本建成。第二个阶段,从2035年到本世纪中叶,在基本实现现代化的基础上,再奋斗十五年,把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党的十九大报告虽列出了社会主义现代化强国的指标,但未直接列明对法治目标的具体要求。不过,根据全国依法治国的总目标,以及十九大对社会主义现代化强国指标中的“政治文明”全面提升和“实现国家治理体系和治理能力现代化”的要求分析,至2050年法治国家、法治政府、法治社会应已建成。因此,法治建设的路线图与社会主义现代化强国建设的新征程是匹配的。由此,我们可以清晰地看到我们法治建设、法治政府建设的目标和发展阶段。

我们要深化法治政府建设,要站在新时代的新方位、新要求上来理解法治政府建设的新定位、新任务以及新目标,可以说法治政府建设重任在肩。

责任编辑:张凌洁校对:张一博最后修改:
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